2017年5月9日晚,由亚博2020最新版(以下简称“文研院”)主办的、兴全基金赞助的“未名学者讲座”第十九期在北京大学二体地下报告厅B102举行。北京大学国家发展研究院席天扬助理教授作了主题为“清代官僚选任与制度变迁—新政治经济学视角的分析”的演讲。北京大学经济学院周建波教授担任评议人,文研院工作委员、北京大学经济学院张亚光副教授主持讲座。

 

张亚光副教授

 

席天扬老师首先介绍了他开始通过经济史视角观察中国清代历史与社会变迁的原因,早在他在纽约大学攻读政治学博士的时候,在课堂上发现欧美学术界对于官僚制度这一国家能力关键的环节的讨论仍然遵循着韦伯式的框架,以工业化之后欧美公务员制度变迁作为制度背景,使用比较静态的方式,观察历史长河的一个片段。他们所没有注意到的是从封建时代家长制选拔制向现代选贤用能选拔制度的变迁是怎么产生的,因此席老师将目光投向了清朝官僚制度的变迁。

在政治学研究中,学者提出统治者关注的两个方面之一是选贤任能,统治者可以通过升降任免赋予各级官员必要的激励,这意味着需要研究如何从官僚的角度来理解在今天文献里一再强调的国家治理能力和治理体系,所以席老师在这篇文章中从清代督抚的任免和地方冲突相互影响的关系来切入。另一个是目标则是政治上的代表性,现代意义上的具有代表性的西方民主其实出现得很晚,那么在没有代表的时候政治实体如何通过政治选拔来平衡不同群体的利益诉求,通过调整官僚精英集团的构成来达成维系政治力量的稳定平衡。

在这一方面影响很大的一支学说是新制度经济学,新自由主义与冷战的结束促进了新制度经济学的兴起,从80年代开始有人提出制度对于经济发展有着重要影响,大家都听说过,福山在他的《历史的终结》中提出了存在一种人类可以接受的放之四海而皆准的最优制度,所有政治制度的发展最终目的是要殊途同归地收敛到这一最优的组合,其特点是以竞争性选举为特征的现代民主制度,加快经济增长和资本积累等。诺斯等人关于光荣革命、议会政治和国家能力的讨论认为代议制对于政府的限制能够保护资产阶级的利益,而民主制度的包容性容许民主国家中各利益集团能通过共同探讨,发掘共同利益来持续发展加强国家能力的建设。但是许多人今天也在对政治制度进行反思,当一个制度曾经在历史上证明是有效的制度在今天却成为革新的障碍时官僚体制是否能够抑制这一政治衰退的过程。

 

席天扬助理教授

 

与西方相对应而言的是中国,虽然中国并不具有西方式民主的制度,但是在改革开放后却出现了快速的经济发展,不同学者分别对此提出了几种不同的学说,如保护市场的联邦主义、行为的联邦主义、乡镇企业的股东、锦标赛以及地区性的分权威权主义等。

在中国这样的威权主义政治中,统治者面临着忠诚和能力的两难,官员作为代理人有动机偏离委托人偏好的政策为自身牟利,并对委托人形成威胁,因此代理人能力过强可能与体制外的挑战者合作而对委托人构成威胁,忠诚和能力的权衡取舍常常使得统治者为了维护统治而放弃效率。基于忠诚而言统治者可能会根据身份属性选择官员,比如,当少数集团统治一个国家时会根据身份属性建立排他性的行政控制体系,如叙利亚、伊拉克等国家中统治集团是少数派,社会主体的精英会没有机会被吸纳进统治集团。但是回过头看中国的时候就会发现,科举这种选拔制度相当具有强大的吸纳性,这也引出了政治权力分享的可能性:清廷通过吸纳精英进入统治集团保持稳定,在清代,汉族官员往往不如满族人对于统治集团那么忠诚,但是统治者为了保持社会稳定被迫向汉族大多数进行权力分享。

从清代的顶层设计来看,汉族官员面临的基本还是明朝的提拔模式,具有选贤任能的特征,而满族官员有许多其他的提拔方式。而清代虽然不会进行GDP考核,但是吏部有对于官员在任上的税收、民生等一系列指标进行严格考核,在其中地方武装冲突如叛乱、起义等是一个重要的指标,冲突越多,其对于统治者的威胁越大,而往往越是优秀的汉族官僚能脱颖而出。

基于这一背景席老师提出了三个可验证的假说:从选贤任能的角度看,汉人督抚会因为叛乱增多被问责而满族没有影响;从种族偏好看,在和平的时候满族更可能被升迁;以及从冲突诱导的角度看,在面临内部武装冲突时,新任命的督抚官员更可能从汉人中产生。

 

讲座现场

 

在实证中,席老师发现一旦发生战争,官员本来平均约7%的落马概率就会增加4.8%,大约是平均值的70%,可见国家内部武装冲突对于督抚落马的影响非常大。发生内部冲突的出现会显著增加清廷任命汉族督抚的概率,但是为了防止出现反向因果,实际上是官僚制度的变化导致冲突变多,通过检验排除了反向因果

通过其他检验,席老师发现汉族督抚在维稳上的能力显著强于满族官员,而在民政方面,发生灾荒时汉族督抚申请了显著更多的税收支援,但是向民间提供的赈灾行为会更少,消耗更多的资源而产出的地方公共品却更少,说明汉族官员是一种更为“昂贵”的存在,不到动荡时期清廷一般不随意动用,此外其他稳健性检验对于结果没有显著影响。

随后席老师讲述了科举选拔制度所具有的政治代表功能,科举录取的名额会随着时间和地区而多有变化,中央政府对于科举名额的分配兼具选贤任能与笼络地区的功能,席老师和郝煜老师的文章提示进士录取率和人口有着共同的趋向,而会试录取率和代表能力的殿试名次是高度相关的。

最后席老师提到了厘金的出现,清政府进入了洋务运动后更加依赖于督抚筹集各种开支,在财政上提高了省一级政府的财政汲取与提供社会公共品的能力,但是也促进了各省相对于中央的政治能力。厘金的出现扩大了督抚的权力,厘金征收的增多可以显著增进官员被晋升的概率并降低武装冲突,在控制派系属性结果没有显著的区别,此外也发现了厘金对于辛亥革命、现代官员本地化的影响。

 

周建波教授正在进行点评

 

周建波老师进行了点评,认为席老师的讲座能给我们如下三个启示:多方面的视角会在相同的史料中产生不同的看法,而经济学的思维给我们提供了新的视角,大量的量化证据又能够带给我们更深刻的理解。而讲座重点关注两个问题。一个是能力和忠诚的矛盾,另一个是冲突和制度自身的变化和演化。随后周老师谈了一下他自己的体会,一点是对于选贤举能的理解,一大二公体制,对于危机的应对能力特别强大,但是和平时期管理成本高,改革开放是有助于提高管理的效率。另一个理解角度是政治代表,公平的目的是推动社会的进步而不是影响社会的和平,对今天也有更多的启发。

他提出了两个可能改进的问题:统治者为了降低管理成本,可能增加对于意识形态的投资,清代在这一方面做的是相当不错的;但是另一个问题是清代的体制其实在后期是有问题的,不然武昌起义也不会轻易就此成功,各省纷纷独立。

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