“跨学科视野下的制度研究”系列讲座

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文研讲座117

2019年3月28日晚,“北大文研讲座”第一百一十七期在北京大学第二体育馆B101报告厅举行,主题为“经济学的制度范式与中国经验”。北京大学光华管理学院教授周黎安主讲,文研院工作委员、北京大学光华管理学院副教授张亚光主持,北京大学政府管理学院教授路风、北京大学社会学系教授周飞舟评议。

 

周黎安教授

 

经济发展过程中市场和政府的关系是现代经济学的永恒主题,围绕这一问题经济学中发展出了诸多关于经济增长的理论,这些理论都涉及经济增长背后的制度条件。中国改革开放以来的发展奇迹挑战了这些既有理论,“中国做对了什么”成为张五常等经济学家所困惑的问题,这也是本场讲座的起点。本场讲座包括三个部分:首先,周黎安教授回顾了讨论国家经济增长的制度条件的相关理论,并讨论了中国增长与理论间的分歧;其次,他提出了“官场+市场”的理论,重新审视和评价政府与市场在中国的增长机制中各自所扮演的角色及其互动模式;最后,基于“官场+市场”和既有的理论的对话,周黎安教授解释了中国增长所带来的理论困惑。

 

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张五常《中国的经济制度》书影

 

讲座的第一部分,周黎安教授指出,经济学界过去几十年中从不同的角度探索了经济增长的制度条件。首先,道格拉斯·诺斯(Douglass C. North)等人从英国和荷兰兴起的历史中得到启发,提出经济增长关键在于产权制度——私有产权的保护和契约实施是市场机制的基础和私人投资的保障,独立司法制度和产权清晰界定至关重要。然而对于中国而言,虽然改革开放以来对私人财产和非国有企业的保护取得重大进步,但距离人们的预期尚有较大空间,又何以能支撑中国高速增长?

 

其次,查尔斯·梯利(Charles Tilly)等政治学家在研究欧洲民族国家诞生过程中提出了国家能力概念,国家的汲取能力(如征税)和资源动员能力被认为是西方国家经济成功的原因。一些经济学家从此得到启发,提出只有国家具备一定的国家能力,能够提供政治稳定、基础设施和司法保护等公共产品,才能为经济增长提供基本条件。在此视角之下,中国的汲取能力、资源动员能力和政策执行力得到了普遍的承认。可是另外一方面,相关研究又揭示了中国在集权机构下“碎片化”的权威广泛存在的合谋变通和选择性执行,乃至于“政令不出中南海”的现象;而且面对食品安全等问题,中国的国家能力似乎也不再奏效;同时,国家能力的悖论还在于计划经济时期国家政权深入乡村,空前强大的国家能力也未能带来突破性的经济增长。周黎安教授指出,这些悖论一方面说明中国的国家能力分布存在差异,另外一方面说明除了要有做事的能力,还要有做事的激励,要能把事做对,还要做对的事。

 

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上海城市景观

 

再次,研究中俄等转型国家差异的安德鲁·施莱弗(Andrei Shleifer)等人提出了政府可能扮演的“掠夺之手”和“帮助之手”的区分。在此视角下,钱颖一等人提出的财政联邦主义、周黎安提出的政治锦标赛分别基于财税和官员晋升的角度解释了中国基层政府为什么扮演会“帮助之手”,促进经济发展。但是这些研究的不足在于,不能解释中国地区间政府行为的差异以及同一地方政府不同职位和部门官员的行为差异。

 

最后,近年来经济学家开始关注政治制度和经济制度之间的互动关系。比如达龙·阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)等人提出具有包容性的经济制度是经济增长的制度条件,而经济制度的包容性则来自于政治制度的包容性。中国的故事则对此提出了挑战——中国的经济改革是在政治集权和政治制度稳定的情况下稳步推进的,市场化经济改革的彻底性和政治制度的持续性形成了惊人对比。但是如果深入中国决策的细节可以发现,在中国政治集权之下的“共识型决策”中有各方充分的讨论和意见表达,而且渐进式改革还实现了6亿人脱贫,那么又如何理解这种中国特色的政经关系呢?

  

面对中国故事与西方理论之间的分歧,周黎安教授在讲座的第二部分提出了“官场+市场”的理论框架。“官场+市场”的发展模式奠基于以经济发展绩效为基础的政治锦标赛之上:官场竞争驱使地方官员改善辖区市场环境,影响辖区企业在市场上竞争的命运;辖区企业在市场竞争的结果(GDP和财税收入)转而又影响官员在官场竞争的命运。这一模式是一种双向嵌入关系,一方面,官场竞争嵌入在“市场竞争”之中,市场竞争引导和制约官场竞争,避免官场竞争蜕变为政治作秀或权利游戏;另一方面,市场竞争嵌入在官场竞争的逻辑之下,每个企业背后都有高度关注竞争结果的地方政府,使得企业竞争更加激烈。

 

“官场+市场”的模式为什么能够促进经济发展呢?周黎安教授认为是因为这一模式实现了“把事做对”、“防治政府做坏的事”、“做对的事”三个制度目标。首先,地方官员的晋升竞争导致了地区间的经济竞争,促使官员竞相招商引资、完善基础设施、改善投资环境和产业集聚,这就克服了“市场失灵”,让政府“把事做对”,充分发挥“有为政府”的优势。其次,产业和人才流失的危险促使地方政府积极扮演“帮助之手”的角色,充分保护企业产权,限制官员任性从而优化营商环境,防止政府做坏事,由此克服了“政府失灵”。最后,“官场+市场”引导地方官员积极探索本地区有竞争力的产业,抵消中央部委的过度监管,限制寻租、腐败和乱作为,把政治企业家精神和民间企业家精神结合在了一起,通过密切的政企合作“做对的事”。

 

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讲座第三部分,周黎安教授基于“官场+市场”的理论框架回答了前述的理论困惑。首先,在“官场+市场”理论看来,中国地区发展的差异性背后是各地官场竞争和市场竞争的差异性——如果官员晋升更多依赖人脉、金钱而非政绩则意味着官场竞争程度较弱,如果企业所在行业垄断程度高、国有企业比重较大则意味着该地区的企业对于市场竞争的敏感度较弱。在官场和市场竞争都激烈的情况下,政府和企业相互依赖程度较高,一般都实施市场友好型政策;在官场竞争激烈但市场竞争较弱的地区,经济发展主要依靠政府主导且取决于禀赋条件;在官场竞争较弱而市场竞争激烈的地区,经济发展主要为市场主导,政府的作为有限,而且可能存在一定的寻租和捕获;而在两种竞争都较弱的地区,一般而言营商环境较差,政府通常扮演“掠夺之手”角色。因此,基于这一理论,周黎安教授认为,经济增长最快的地区未必是自然条件最好的地区,而是“官场竞争”与“市场竞争”结合最完美、官员和企业家匹配最成功的地区。

 

其次,“官场+市场”理论的作用边界可以解释中国的短板——强大的国家能力为什么在民生、质检等领域鞭长莫及。周黎安教授指出,不同于市场竞争,官场竞争本质上是一种零和博弈,因此各地区的官员之间缺乏合作且容易出现恶性竞争;另外,官员还受到任期的影响,这使得官员倾向于不关心长期目标;最后,官员的行为还受到考核指标的引导,容易对GDP等“硬指标”回应更加积极。这三个因素深刻影响了政府行为的逻辑,比如对于地方政府所提供的教育、医疗、质检等属地化服务,由于没有跨地区竞争弱化了官场竞争,同时由于户籍束缚,导致人员无法流动而抑制了市场竞争,在两种竞争约束都很弱的情况下,这些领域必然难以表现良好。所以周黎安教授认为,“官场+市场”的模式有其擅长之处,也有其短板和不足,这些不足恰好解释了中国高速增长中所伴随的各类问题。

 

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纵向发包与横向竞争组合

 

再次,在市场化、全球化等竞争环境下,国家能力、纵向行政发包制与横向“官场+市场”三者之间的互动,可以解释中国经济增长的制度条件。一方面,属地化的行政发包制赋予了地方政府和地方官员以资源、决策空间和责任,而政治锦标赛又在此基础上进行目标聚焦和行动激励;另一方面,计划经济时期和改革开放时期不断塑造和积累的国家能力在行政发包制和政治锦标赛之下被激活、赋能、聚焦和引导。经过几十年的漫长演进和调适,这三者使得中国既有做事的能力,又有“把事做对”的激励,还有“做对的事”的努力。另外,纵向行政发包制与横向官员晋升竞争的结合,可以进一步解释国家能力在各领域有强有弱的情况。政府绩效良好取得较大成就的一般是两种情形。一种情形是纵向行政发包程度和横向晋升竞争程度都较低的领域(比如国防、外交、航天、铁路),这些领域在中央政府主导下取得了很大的成就;第二种情形是纵向行政发包程度和横向晋升竞争程度都很高的领域(比如招商引资、维稳、计划生育),地方政府在目标导向和竞争激烈之下表现优异。而政府表现欠佳的领域往往是纵向行政发包程度较高但横向晋升竞争程度较弱的领域(比如社会保障、安全监督、食品药品等)。

 

再其次,通过拓展“官场+市场”理论,可以解释一些地方政府部门扮演“掠夺之手”的现象。在明清时期,官员由国家任命且有晋升激励和约束,但是地方上的“吏”则是世袭且不流动,因此出现了“县官不如现管”、“小鬼难缠”的酷吏现象,吏扮演了“掠夺之手”的角色。当代的“官吏分离”现象同样存在——地方主要领导和政府职能部门之间的差异。政治锦标赛仅对地方主要领导产生激励作用,大多数职能部门则不受此约束,而且在纵向行政发包制下,作为“条条”一部分的职能部门往往是受益方,因此职能部门可能会给企业和百姓造成“合法的伤害”。周黎安教授据此认为,一些地方出现的“开门纳客、关门打狗”的现象本质上并非当地政府故意的欺骗,而是地方主要领导的“帮助之手”和职能部门的“掠夺之手”之间的较量,因此地方主要领导人的领导能力决定了一个地区的“帮助之手”能够占据上风,从而促进地方经济发展。

 

最后,在政经互动的视角下,“官场+市场”可以解释产权保护、政治集权等理论中的悖论。首先,在缺乏司法体系有效的产权保护情况下,双重竞争使得地方政府不断优化营商环境,通过行政手段实现对企业产权的保护,这是“中国特色”的产权保护形式,这就回应了产权理论的质疑。其次,只有在政治集权的条件下,基于晋升和发包的官场竞争才可能形成;另外,地区在GDP上的竞争也加强了政府的财政汲取能力、政权建设和治理能力,实现了国家能力的强化,所以在“官场+市场”模式中政治集权和经济发展是高度耦合的,这是“中国特色”的政经关系。

 

讲座最后,周黎安教授进行总结。他指出,在经济学的制度范式中,相关理论或者关注“市场失灵”强调政府干预,或者关注“政府失灵”强调市场中心,但都忽略了经济发展的难点在于“市场失灵”和“政府失灵”同时存在,然而良好的市场制度和政府制度都是极为昂贵的制度安排,从来不会自动产生。“官场+市场”的政经互动制度其实就是在地区层面克服政府与市场双重失灵的解决方案——在双重竞争机制下,促使地方官员“把事做对”、“防止做坏事”并“做对的事”。在这一理论中,辖区内地方政府与地方企业密切合作,辖区间政经综合体相互竞争,这使得传统意义上的政府与市场的二元对立失去了分析意义。最后,周黎安教授认为,“官场+市场”将中国悠久的官僚政治传统与西方国家悠久的市场化和全球化传统进行了创造性融合,为四十年持续高速增长奠定了关键性制度基础,这是邓小平最伟大的创造。

 

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评议阶段,路风教授认为,当前主流经济学缺乏解释力的一个原因在于仅仅关注交换问题,而忽略了对生产的研究。缺少了生产内涵的制度经济学,纯粹成为了一种事后解释,不仅难以解释诸多发展现象而且不可证伪。所以路风教授认为周黎安教授这一理论的贡献在于,通过解释政府和企业的密切合作,关注到了生产体系的变革。同时他也认为周黎安教授的框架主要解释了地区内部的经济增长,但是中国的经济增长有很大一部分来自于地区之外的生产体系,这是其他学者值得努力的方向。

 

周飞舟教授指出,周黎安教授的系列理论侧重于政府侧的解释:行政发包制解释了中央和地方的关系,晋升锦标赛解释了地方政府的逻辑,“官场+市场”则进一步解释了地方政府间和地方政府内的关系,这就构成了一个比较完整的理论体系。在“官场+市场”的理论中,“+”有非常精妙的含义,这是传统政治学或经济学所忽视的,这使得本来分离的政绩和企业业绩耦合在一起,实现了两者的双向嵌入。同时他也认为,周黎安教授的理论是一个宏观理论,但是对于每一个具体的企业而言,政府支持和企业排他性的获得是一个复杂的问题。社会学中对此有一系列的探索,比如北京大学社会学系的刘世定教授的研究,就揭示了改革开放初期乡镇企业排他性的获得并非是通过产权实现的,而是由于经营代理人(企业负责人)从事经营活动时与合作伙伴所缔结的合同关系嵌入到了个人的私人关系中,这使得经营代理人的私人关系对于企业经营不可或缺,确保了经营代理人相对排他的稳定地位,这就是所谓的“二次嵌入”。

 

周黎安教授对两位评议人的观点表示认同。针对路风教授的评议,他指出最近的一些研究发现所有的大国崛起都是工业大国的崛起,发展制造业是发展中国家实现赶超最快的方式,但是难点在于发展工业化对于政企合作有非常高的要求,要同时克服市场失灵和政府失灵,“官场+市场”理论就重点回应了这一问题。周黎安教授认为周飞舟教授的评议是一个很好的补充——在政府逻辑和市场逻辑之外,还存在着关系逻辑,但是他也强调这些逻辑只有在官场竞争和市场竞争的双重约束之下才能发挥正面作用,否则最终会沦为权钱交易。

 

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提问环节,周黎安教授就如何解释全国性的互联网企业、如何理解新常态对竞争的影响等问题做了回答。他指出对于全国性的企业而言,具体到项目落地的环节依然是地方性的,地方政府的行为逻辑并无不同;同时官场竞争的指标可能随着时代发生变化,并不局限于经济增长,但是双重竞争带来的互动依然存在。

 

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